Определение Гражданское дело 33а-2146/2017 Кемеровский областной суд

Судья: Маркова Н.В.                        Дело № 33А–2146

Докладчик: Михеева С.Н.

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

«01» марта 2017 года Судебная коллегия по административным делам Кемеровского областного суда в составе:

Председательствующего: Михеевой С.Н.,

судей: Евтифеевой О.Э., Пронченко И.Е.,

при секретаре: Ламбиной Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Михеевой С.Н. административное дело по апелляционному представлению прокурора г. Кемерово на решение Центрального районного суда г. Кемерово от 11 ноября 2016 года;

по делу по административному иску прокурора г. Кемерово в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г. Кемерово о признании не действующим постановления администрации города Кемерово от 17 апреля 2003 года №34 «О порядке выдаче разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово,

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор г. Кемерово обратился в суд с иском к администрации г. Кемерово, просит суд признать постановление администрации города Кемерово от 17.04.2003 № 34 «О Порядке выдачи разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово» не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Требования мотивированы тем, что постановлением администрации города Кемерово от 17.04.2003 № 34 в редакции постановления администрации города Кемерово от 07.10.2010 № 92 утверждено Положение о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово.

Первоначальный текст документа опубликован в издании приложение Официально» к газете «Кемерово», № 37, 17.05.2016г. Постановление администрации города Кемерово № 92 опубликовано в приложении Официально» к газете «Кемерово», № 42, 15.10.2010 г.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения оспариваемым нормативным правовым актом определяется порядок выдачи разрешений на производство земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, и с ремонтом таких объектов (в том числе плановым и аварийным), включая ремонт линейных объектов и подключение к ним.

По мнению прокурора города Кемерово, данное Постановление противоречит федеральному законодательству.

Указывает, что вопросы местного значения городского округа в сфере градостроительной деятельности, сфере благоустройства территорий муниципальных образований определены статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - ФЗ №131-Ф3), где полномочия органов местного самоуправления на выдачу разрешений на земляные работы ни в сфере благоустройства, ни градостроительной сфере прямо не предусмотрено.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 утвердившим Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, земляные работы определены как отдельный этап строительства (пункт 2).

В соответствии со статьями 37, 38, 39, 40 Федерального закона от 10.01.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ №7-ФЗ), статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГсК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства», Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПин 2.2.3184-03, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11.06. 2003 года № 141; постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 января 2002 года № 5 о введении в действие Государственного Стандарта «ССБТ. Строительство. Производство земляных работ способом гидромеханизации. Требования безопасности», выполнение земляных работ в рамках изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные - градостроительным регламентом, осуществляются на основании разрешения, сдаваемого уполномоченным органом местного самоуправления.

В случае осуществления земляных работ как отдельного этапа строительства получение разрешения на их проведение в соответствии с частью 12 статьи 51 ГсК РФ осуществляется также по процедуре, предусмотренной частью 7 статьи 51 ГсК РФ.

В то же время, в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом; в силу части 17 статьи 51 ГсК РФ выдача разрешения на строительство не требуется.

Соответственно, выдача разрешения на производство земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются инструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, также не требуется.

К иным земляным работам, которые могут повлечь нарушение состояния благоустройства территории, также предъявляются санитарные, экологические, строительные, технические требования, установленные федеральным законодательством.

Так, вопросы выдачи разрешений на осуществление земляных работ, например, регулируются различным федеральным законодательством.

Прокурор города указывает, что на момент направления заявления в суд законодательными и исполнительно-распорядительными органами власти Кемеровской области нормативные правовые акты по предоставлению полномочий по выдаче указанных разрешений органами местного самоуправления также не принимались.

Устанавливая те или иные требования, орган местного самоуправления не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

С учетом вышеизложенного, закрепление постановлением №34 иного порядка оформления разрешений на производство земляных работ связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, и с ремонтом таких объектов (в том числе плановым и аварийным), включая ремонт линейных объектов и подключение к ним, по мнению прокурора города Кемерово, противоречит принципам правового регулирования, установленными статьями 71-73 Конституции Российской Федерации, является превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления статьями 16, 17 ФЗ №131-Ф3, статьей 8 ГсК РФ, нарушает требования части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов; принятие нормативных правовых актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, в соответствии с пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, определено в качестве коррупциогенного фактора, устанавливающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

В связи с имеющимися нарушениями федерального законодательства, прокуратурой на имя Главы города Кемерово ФИО10. 21.03.2016 направлен протест.

Ответом в прокуратуру Главы города Кемерово ФИО9. от 01.04.2016 №01-29/487 сообщено о планировании    взаимных консультаций с органами законодательной власти Кемеровской области.

22.07.2016 ответом и.о. Главы города Кемерово ФИО11 за от №01-29/1572 от 22.07.2016 в требованиях прокурора отказано, при этом сообщено о планировании организации мероприятий по разработке законодательного предложения в целях урегулирования вопроса о полномочиях органов местного самоуправления по выдаче разрешений на производство земляных работ, не связанных со строительством объектов капитального строительства.

Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 11 ноября 2016 года в удовлетворении заявленных требований прокурору г. Кемерово было отказано.

В апелляционном представлении и.о. прокурора города Кемерово просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что выводы суда о соответствии Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не мотивированы, не основаны на законе.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления на выдачу разрешений на земляные работы ни в сфере благоустройства, ни в градостростроительной сфере прямо не предусмотрены.

Полагает, что судом не выяснено, каким конкретно законом (федеральным, законом субъекта) предусмотрены конкретные полномочия органа местного самоуправления на принятие нормативного акта, обязывающего получать разрешение на ведение земляных работ.

Опровергая в ходе судебного заседании позицию прокурора, администрацией города Кемерово приведены возможные (частные) случаи проведения работ земляных работ вне осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства;

указано на наличие предусмотренной законом обязанности получения такого разрешения от специально уполномоченного органа местного самоуправления, закрепленной Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации утвержденных приказом Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153.

Судом указанная позиция административного ответчика учтена как правильная. Однако полагает, что судом допущено не обоснованно расширительное толкование положений ГсК РФ, статей 4 и 5 Закона Кемеровской области от 12.07.2008 № 98-ОЗ «О градостроительной деятельности».

Так вышеуказанными нормативно-правовыми актами предусматриваются случаи, при которых не требуется получение разрешения на строительство, при этом в ходе работ проводимых без получения разрешения на строительства нарушаются элементы благоустройства, в том числе в результате разрытия грунтов или вскрытия дорожного покрытия.

Указанное, по мнению суда, делает необходимым и целесообразным принятие органом местного самоуправления нормативных актов предусматривающих обязанность получения разрешения на проведение земляных работ, поскольку данная деятельность относится к сфере благоустройства.

Так, мотивировочная часть решения в указанной части содержит вывод о наличии у органа местного самоуправления полномочий по принятию и утверждению нормативного акта предусматривающего необходимость получения разрешения на проведение земляных работ. При этом, такое право суд обусловил- наличием полномочий администрации города Кемерово по осуществлению земельного контроля (пункт 2 статьи 72 Земельного кодекса), а также полномочиями по принятию и утверждению правил благоустройства территории городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.01.2003 № 131-ФЗ).

Дальнейшие выводы суда основаны на потенциальной возможности возникновения ситуаций проведения земляных работ, в результате которых может нарушать состояние земель, в частности работ в отношении которых установлены требования санитарно - эпидемиологического характера (СанПин 2.2.3184-032 гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ»).

Между тем как следует из анализа 1.1. Положения, оспариваемым нормативным правовым актом определяется порядок выдачи разрешений на производство земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, и с ремонтом таких объектов (в том числе плановым и аварийным), включая ремонт линейных объектов и подключение к ним.

Тем самым, определена сфера его применения, а именно производство земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово.

В этой связи, обоснование права администрации города на принятие данного акта полномочиями по принятию нормативных актов в сфере благоустройства городских территорий, а также наличием функции земельного контроля не является правильным, поскольку вышеуказанные полномочия и оспариваемый акт относятся к различным предметам правового регулирования.

Не является обоснованным вывод суда о том, что наличие в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 403 процедуры по предоставлению разрешения на осуществление земляных работ (пункт 132 перечня) дает право на издание органом местного самоуправления конкретного оспариваемого Положения, поскольку указанный документ не определяет полномочия в сфере нормотворчества и применим только к отношениям жилищного строительства. Кроме того, постановление Правительства является подзаконным актом, соответствие или не соответствие оспариваемого Положения его нормам в данном случае не имеет правового значения и не должно являться предметом исследования.

Также является необоснованной ссылка суда на приказ Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 №153, поскольку утвержденные им Правила являются рекомендательным документом в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства. Правила разработаны с учетом ранее действующих стандартов, строительных и эксплуатационных норм и правил, а также источников и материалов, обобщающих практический опыт.

Приказ Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153 носит рекомендательный характер и не носит характер обязательности его исполнения, в отличии от ФЗ №131-Ф3, ФЗ №7-ФЗ, статей 8, 51 ГсК РФ, СанПин 2.2.3184-03, постановления Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 января 2002 года № 5, предусматривающих полномочия органов местного самоуправления по выдаче соответствующих разрешений, имеющих силу закона и обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Более того, содержание пункта 2.1.1. вышеназванных Правил, согласно которому «Все работы по новому строительству, реконструкции и капитальному ремонту, связанные с разрытиями, могут производиться только после получения разрешения от специально на то уполномоченного органа местного самоуправления», свидетельствует о регулировании вопросов, связанных с земляными работами в составе работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, осуществляемому в порядке статьи 51 ГсК РФ, которые не относятся к вопросу правового регулирования постановления №34.

Также не является обоснованным вывод суда о то, что в нарушение пункта 5 статьи 209 КАС РФ прокурором не указано на то, какие права и законные интересы иных лиц были нарушены.

Требование о признании постановления администрации города Кемерово от 17.04.2003 № 34 в редакции постановления № 92 от 07.10.2010 «О Порядке выдачи разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово» не действующим было заявлено прокурором в связи с выявленными фактами необоснованного ограничения прав граждан путем принятия не соответствующего закону нормативно-правового акта. Однако, суд не определил круг прав и интересов в защиту которых обратился с заявлением прокурор и не дал оценку указанным обстоятельствам (то есть не исполнил процессуальную обязанность в данной части), что прямо следует из текста судебного акта.

Изучив материалы дела, выслушав прокурора города Кемерово, Зуеву Е.А., просившую решение суда отменить, проверив доводы апелляционной жалобы, рассмотрев дело в соответствии со ст. 307 КАС РФ в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу требований части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Из материалов дела следует, что прокурором города Кемерово оспаривается постановление администрации г.Кемерово от 17.04.2003 № 34 в редакции постановления администрации г.Кемерово от 07.10.2010 №92 О внесении изменений в постановление Главы города от 17.04.2003 № 34 «О порядке выдачи разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово».

Согласно пункту 1.1 названного постановления, настоящее положение определяет порядок выдачи разрешений на производство земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, и с ремонтом таких объектов (в том числе плановым и аварийным), включая ремонт линейных объектов и подключение к ним».

Указанное постановление опубликовано в Приложении «Официально» к газете «Кемерово» № 42 от 15.10.2010 года.

Постановление от 17.04.2003 № 34 опубликовано в Приложении «Официально» к газете «Кемерово» № 37 от 17.05.2016. Начало действия указанной редакции с 07.10.2010 года.

Суд первой инстанции правильно указав в какой редакции оспаривается постановление администрации города Кемерово, рассмотрел положения постановления № 34 от 17.04.2003 года без учета оспариваемой редакции постановления администрации города Кемерово от 07.10.2010 № 92, при этом привел положение пункта 1.1 Положения о порядке выдачи разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово в недействующей редакции, которая прокурором города Кемерово не оспаривалась, л.д.126.

В силу требований части 2 пункту 1 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке является неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Помимо этого, судом неправильно применены нормы материального права и по существу принято неправильное решение.

При указанных обстоятельствах решение суда подлежит отмене.

Принимая новое решение по делу, судебная коллегия исходит из следующего.

В силу требований частей 1,2,4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения население муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьями 19 и 20 названного закона предусмотрены порядок и осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На основании пунктов 4,6 статьи 43 названного закона, Глава муниципального образования издает постановления по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно части 2 пункту 3 статьи 44 Устава города Кемерово Глава города издает в пределах своих полномочий правовые акты.

В силу части 1 статьи 45 Устава города Кемерово Глава города в пределах своих полномочий издает постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами Кемеровской области, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации города. Глава города издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами.

Как следует из оспариваемого нормативного правового акта, Главой города Кемерово в соответствии с ч.1 ст.45 Устава города внесены изменения в постановление № 34 от 17.04.2003 года.

Вместе с тем, оспариваемый нормативный правовой акт не содержит оснований принятия указанных в нем изменений. Ранее действующее постановление № 34 было принято в соответствии с постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 25.10.2002 № 50 «О Правилах благоустройства и озеленения города Кемерово».

Согласно пункта 7.3 постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов от 25.10.2002 № 50 (ред. от 27.03.2009) «О правилах благоустройства и озеленения города Кемерово земляные работы, связанные со строительством (реконструкцией) инженерных сетей, должны производится после получения в установленном действующим законодательством порядке разрешения на строительство. Земляные работы, связанные с проведением ремонта инженерных сетей, не требующие получения разрешения на строительство, должны производится после получения разрешения на производство земляных работ, выдаваемого уполномоченным в сфере благоустройства и озеленения структурным подразделением администрации города.

В указанной редакции выше названное постановление действовало с 04.04.2009 до 07.07.2015 года.

Вместе с тем, указанное постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов не является нормативным правовым актом имеющим большую юридическую силу.

В силу статьи 10 Устава города Кемерово, структуру органов городского самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования- Кемеровский городской Совет народных депутатов.

В силу части 1 пункту 19 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта- постановления администрации г.Кемерово от 17.04.2003 № 34 в редакции постановления администрации г.Кемерово от 07.10.2010 № 92, действующее федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не предоставляли органу местного самоуправления полномочий на выдачу разрешений на земляные работы.

Кроме того, законы, имеющие большую юридическую силу не содержат отдельных норм, предусматривающим порядок получения разрешения на земляные работы. Указанные работы проводятся как правило ввиду каких-либо работ, определенных федеральным законодательством, в том числе при строительстве.

Статьями 4-5 Закона Кемеровской области от 12.07.2006 № 98-ОЗ «О градостроительной деятельности» установлены случаи, при которых не требуется получение разрешения на строительство.

Статьей 8 Градостроительного кодекса РФ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Согласно перечня предоставленных полномочий, содержащихся в данной норме отсутствует полномочие на выдачу разрешений на земляные работы, связанные с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов, и с ремонтом таких объектов, включая ремонт линейных объектов и подключение к ним.

Статья 51 Градостроительного кодекса РФ также не предусматривает случаи получения разрешения при выполнении любых земляных работ, которые предусмотрены оспариваемым постановлением администрации г.Кемерово.

Таким образом, на момент принятия оспариваемого постановления федеральное законодательство и нормативные правовые акта субъекта Российской Федерации не содержали норм права, предоставляющих органу местного самоуправления права принятия нормативного правового акта, предусматривающего получение разрешения на осуществление земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов и с ремонтом таких объектов (в том числе плановым и аварийным), включая ремонт линейных объектов и подключение к ним.

Учитывая выше изложенное, судебная коллегия находит обоснованными заявленные прокурором города Кемерово требования.

Постановление в редакции от 07.10.2010 № 92 противоречит принципам правового регулирования, установленного статьями 71-73 Конституции Российской Федерации, является превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления статьями 16,17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 8 Градостроительного кодекса РФ.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Оспариваемое постановление нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку возлагает обязанность получать разрешение на производство земляных работ, связанных с капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории города Кемерово, если при его проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов, в том числе и в случае, когда такие разрешения не требуются в соответствии с федеральным законодательством.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене, с принятием нового решения по делу.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Центрального районного суда г. Кемерово от 11 ноября 2016 года – отменить. Принять по делу новое решение. Признать недействующим постановление администрации города Кемерово от 17.04.2003 № 34 в редакции постановления администрации города Кемерово от 07.10.2010 № 92 «О внесении изменений в постановление Главы города от 17.04.2003 № 34 «О порядке выдачи разрешений на производство земляных работ на территории города Кемерово» с момента вступления решения суда в законную силу.

Опубликовать сведения о принятом решении в издании Приложение «Официально» к газете «Кемерово».

Председательствующий:

Судьи: